【编者按】去年是本刊创刊40周年，我们评选出了《国际城市规划》“最具影响力学术文献”共40篇。3月13日，本公众号发布了评选结果，并在之后将这些“老”文章整理出来，从3月26日开始分八次推送。在整理这些优秀文献的时候，小编发现，尽管时间已过去了40年，尽管在今天似乎出现了越来越多炫酷的新技术、新方法，但这些“老”文章里提出的“老”问题，直至今天似乎也没有很好的答案。这提示我们，“城市规划”关注的核心，始终应该是“人”。整理这些文献的过程，是一个回归初心的过程，希望您在阅读这些经典文献的时候，也有同感。
〔摘要〕本文介绍并分析了美国公众参与城市规划的理论发展和决策机制，以便使读者了解美国公众参与城市规划的性质和特点。
美国的城市规划公众参与和美国宣扬的自由、民主的社会政治理念一脉相承。从1775年推翻英国殖民统治的独立战争所倡导的民主政治信仰，到历届美国总统竞选为争取更多选民支持的体制，民主权利和公众利益都作为美国最基本的社会和政治主张。1863年美国总统林肯的著名献辞中“三民主张”（民有、民治和民享）也充分表达了平等思想。作为基本权利，公民参与社会政治决策已成为美国的社会政治制度。然而，在美国城市规划领域广泛深入讨论“公众参与规划”（Public Participation in Planning）这个问题，是20世纪60年代的事情。20世纪中叶西方国家的石油危机、1960年代美国国内持续的失业问题、住房和种族歧视等问题，引发了大规模的种族暴乱。社会问题成为当时的焦点。公众的利益如何保障，规划师如何维护公众的利益，特别是社会弱势群体的利益，如何看待公众参与规划的层次，这些问题把公众参与规划的讨论引向深入。在城市规划理论文献中，早期关于公众参与城市规划最著名的两篇文章是：Paul Davidoff在1965年发表的“规划中的辩护论和多元主义”（Advocacy and Pluralism in Planning），以及Sherry Arnstein在1969年发表的“市民参与阶梯”（A Ladder of Citizen Participation）。这两篇文章成为早期美国讨论公众参与城市规划的最重要的理论基础。从时间上来看，与上述两篇文章几乎同期的有1968年3月英国的“斯凯夫顿报告”（the Skeffington Report，下文详述）和1968年的英国“城乡规划法”。中外规划学术界基本认同把1968年英国的斯凯夫顿报告作为公众参与城市规划发展的标志。公众参与城市规划的理论在其发展过程中，还有一些其他的理论思潮予以回应和丰富。20世纪70年代美国国内的种族冲突、国外的越战等问题，使得一些学者从研究马克思理论中找到批判20世纪后期资本主义、民主压制和殖民暴乱的思想和理论武器，并逐渐形成了后来著名的新马克思主义流派（Neo-Marxism）。David Harvey是其中重要的代表人物之一。他的“社会公正”理论对解释社会利益群体的相互冲突、并寻求城市社会公正道路做出了新的探索。美国城市规划公众参与的理论和实践在1970年代有了较大的发展。城市规划的工作内容开始由纯粹物质性的规划转向对城市社会问题和对策的综合研究。到1977年著名的《马丘比丘宪章》中对公众参与城市规划的肯定提到了前所未有的高度：“城市规划必须建立在各专业设计人员、公众和政府领导者之间系统的、不断地互相协作配合的基础之上”。之后，经过不断的理论和实践探索，如“综合性规划”（Comprehensive City Planning, 1985）等，到1980年代和1990年代，美国规划理论研究领域出现了与公众参与城市规划相关的新名词：联络性规划理论（Communicative Planning Theory），它提出了规划师和政府决策者之间关系的新主张。由于美国的城市规划公众参与已作为法定决策程序中的一个重要的、不可缺少的环节，因此，在当今美国，公众参与城市规划十分盛行。公众参与的实践在各级政府决策中得以体现，它在制度上予以了保障，在机构的设置中予以了体现，在规划编制的过程中予以了不同方式的落实。
2.1 早期的理论
2.1.1 里程碑：英国的传统——斯凯夫顿报告（the Skeffington Report）
公众参与城市规划是怎样产生的？根据文献资料，早在1947年，英国“城乡规划法”所创立的规划体制已经允许社会公众发表他们的意见，要求地方规划部门公布所编制的规划，特别是对有直接影响的邻里居民征求意见。公众可对那些开发规划进行评议，并且可以写信给部长提出他们的反对意见。根据这一公共征询体制，公众还可以对他们不满意的规划决定进行上诉。最重要的是，通过这样民主化的途径，无论在中央政府还是地方部门，市民代表将表达并维护各公众集团的利益。在地方政府层面上，所有的地方机构都有“规划委员会”，他们的工作是监督、制定规划或提出申请。规划委员会的会议向公众开放，他们可以直接听取公众意见从而代表公众的权益。这一公众参与规划的基本模式在1940—1950年代的英国开始盛行。然而，到了1960年代，这一模式受到挑战。原因是一些规划提案虽受到某些利益团体的反对，但有时也会不了了之，使得规划不免带有某些政治或政权色彩。其结果促使公众更加主动直接地参与规划。因此，就是在这样的背景下，“公众参与规划”的意识才真正诞生了。英国政府部门的规划咨询小组（the Planning Advisory Group, PAG）于1965年在一份报告（即“PAG报告”）中首次提出“公众应该参与规划”的思想。PAG报告中的第一项目标就是“规划体制作为一种规划政策的工具，同时又应作为公众参与城市规划的手段，它应确保这两项宗旨的充分实施”。继1947年英国“城乡规划法”中提及了关于公众参与规划的途径之后，1968年修订的“城乡规划法”把原来的发展规划划分为两个层次：即“战略规划”（Strategic Planning），或称“结构规划”（Structure Planning）和“地方规划”。其中，战略性的结构规划虽由地方规划机构负责编制，但规划必须由中央政府审批。“地方规划”则完全是地方性的，由地方编制和批准。因此，这为PAG提供了更为有效的开展公众参与的机制，从而使得规划工作在更广泛征求民意的基础上获得最有效的成果。至此，公众参与城市规划在文件中予以了规定，即：“地方规划机构在编制其地方规划时，必须提供地方评议或质疑的机会，这一规定将视为审批规划的必要前提”。然而，公众究竟如何参与规划？新的法规所指的参与特点和以往传统的参与相比究竟有什么不同？在当时，这些问题还不明确。鉴于此，当1968年城乡规划法案还在准备的过程中，1968年3月负责规划事务的政府部长组建了一个特别小组，由斯凯夫顿（A. M. Skeffington）任主席。小组的主要任务是研究并提交一份关于公众如何参与地方规划的报告，希望提出一种具有公开性的最佳方法和途径来确保公众参与制定他们所在地区的规划。这一报告就是著名的“斯凯夫顿报告”，于1969年出版。斯凯夫顿报告提出了一些关于鼓励公众参与规划的有趣想法，例如，采用“社区论坛”（Community Forums）的形式建立地方规划机构之间的联系；通过任命“社区发展官员”（Community Development Officers）来联络那些不倾向公众参与的利益群体。Nigle Taylor对早期的公众参与规划的评价是：公众参与规划的含义界定具有一定的模糊性，即一方面强调公众应当决定公共政策，另一方面又提出规划师应该自己决断他们认为是正确的和合理的东西，在“斯凯夫顿报告”中也同样反映出这种含糊性。斯凯夫顿报告中提出，公众参与规划的方式，不仅要对信息有所反应、要说出他们的想法，而且要在制定规划时担当积极角色。但同时又指出，制定规划的这项工作和责任必须由经过职业训练的规划师和地方机构代表来承担。从早期对公众参与规划的界定来看，“公众参与”是在地方政府主持和职业规划师指导下进行的，地方政府和规划师具有最终的责任和权利来准备规划并作出决定。因此，早期的公众参与规划实质上更多的是“征询”公众意见，还不能说是公众主动地参与决策。2.1.2 Paul Davidoff 的“辩护性规划理论”Davidoff“规划中的辩护论和多元主义”是20世纪60年代美国公众参与城市规划的重要理论文章之一。1960年代，作为律师和规划师双重身份的Davidoff，在规划教学的同时完成了一个规划项目。他在较为排外的白人郊区内成功地规划建设了非白人居民居住的低收入住宅项目。这一实践经验使得他对传统的城市规划予以重新思考：城市规划如何维护并作为少数低收入居民利益的代言人？传统的城市规划编制的办法是，一般由某个地方政府提出他们认为对整个社区来说是最佳的方案，即便是规划方案向公众展示征询意见，但方案最终归结为一个。Davidoff认为这一规划过程掩盖了个别群体的利益。他认为不同的社会群体有各自的利益要求。如果他们的要求得以实现的话，那么结果将会产生许多根本不同的规划方案。在众多的利益群体中，那些商人、富人和掌握权势的人可以通过自身的实力和多种渠道影响规划，使得规划更符合他们利益的需要。但对于穷人和其他没有权势的人群，他们的利益却无法落实。因此他提出，规划师应当借鉴律师的角色，应该成为社会弱势群体的辩护人、代言人，就像律师维护当事人的利益那样。根据Davidoff的假设，每个规划师去为不同社会群体的利益代言和辩护，如为穷人、小商人、环保主义者等等，并编制相应的规划，然后把各自的规划方案呈递到地方规划委员会，就像在法庭上那样，规划师进行各自方案的辩护，让法庭的法官（即地方规划委员会）来审查事实、评价优缺点，最后来做出裁定。Davidoff认为经过这一过程整合形成的规划方案要比由规划机构人员单方面编制出来的好。特别是社会弱势群体的利益通过规划师的辩（论）（维）护，将会合适地、恰如其分地得以反映。Davidoff的“辩护性规划理论”成为1960年代—1970年代激进主义规划师的思想武器。许多规划师标榜自己作为“辩护论规划师”（Advocacy Planners）进行这一方式的实践，并且获得了显著成效。至今“公正论规划师”（Equity Planners）仍延续着这一传统。在今天来看，辩护性规划理论在当时美国社会对公众参与城市规划的理论和方法进行了大胆的设想和实践。开创了崭新的公众参与理念，在政府、规划师和公众之间建立了桥梁，推进了美国社会公众参与规划的进程。需要指出的是，这一理论在实践中也存在不足，即辩护论规划师服务的对象存在很多的利益分歧，甚至一些极端的社会群体利用这一模式使规划师为其利益辩护。Frances Fox Piven对此提出了尖锐的批评：“辩护论规划师在这一（规划）体系中就像不知情的傻瓜，不排除这样的可能：一些社会极端利益群体将其作为获得更多政治力量的砝码，他们要的是权利，而不是规划”。2.1.3 Sherry Arnstein的“市民参与阶梯”在有关“公众参与城市规划”的文献中，Arnstein的“市民参与阶梯”一文被广泛引用。该论文发表于1969年的美国规划师协会杂志上。它对“公众参与”这一概念的系统分析，是美国早期有关公众参与城市规划的重要理论之一。Arnstein 对1960年代邻里组织和纷乱的城市政治有着直接的感受，她运用形象的比喻，把公众参与规划的程度比作一把梯子上不同的横档。她认为公众参与并不只是一件事情，它可以被诠释为多种方式，因而是多件事情。公众与可以分为不同的层次，参与的程度也因此有所不同（见图1）。图1 Sherry Arnstein的“市民参与阶梯”
Arnstein提出的这一阶梯共有8个横档，她认为公众参与可以分为3个层次、8种形式（即8个横档）。最低的层次是“无参与”（Nonparticipation），由2种形式组成，最低形式是“执行操作”（第1横档），即一些政府机构早就制定好了规划，他们所要进行的所谓公众参与就是让公众接受规划。无参与的另一种形式是“教育后执行”（第2横档），它说明了这种公众参与形式的虚假和政府机构的傲慢，这种参与形式的意图是调教公众的态度和行为从而使公众接受规划，并不是真正要听取意见。Arnstein梯子中公众参与的第二层次是“象征性的参与”（Tokenism）。其中又分为3种形式，即第3、4、5横档。第3横档是“提供信息”，即政府向市民提供关于政府计划的信息并告诉市民的权利、责任。这是一个好的开端，再上一层（第4横档）是“征询意见”，获取公众的意见。这是很有益的工作，因为调查工作可以使决策者获得市民直接的要求。但如果仅仅停留在这种形式上，那么市民的意见将最终无法落实。再上一层（第5横档）是“政府退让”，即政府对市民的某些要求予以退让。这又进了一步。但市民对他们所提的要求仅仅是在某些方面得到政府的让步是不会满意的。Arnstein梯子中公众参与的第三层次是“市民权利”，其中又分为3种形式，即第6、7、8横档。第6横档是“合作”，第7横档是“权利代表”，最高形式第8横档是“市民控制”。1960年代，一些市民团体曾被赋予过控制某些项目的权利，或作为权利的代表被授权实施某些项目。市民控制和权利代表正是起源于那个时期。反对Arnstein所提出的“市民控制”的意见主要针对这种形式在提供公共服务方面的浪费和低效，甚至给某些人以投机取巧的机会，或者只是一种政治象征。Arnstein的“市民参与阶梯”在当时以及现在来说都具有十分重要的思想和理论意义。当今美国政府、私人和非营利性组织的合作已经十分普遍，在Arnstein的阶梯中已经预见性地阐述了这一“合作”的思想内容，其实质的效果是：通过某种形式的谈判使得决策权利得以再分配。从Arnstein的阶梯理论可以看到，只有当所有的社会利益团体之间——包括地方政府、私人公司、邻里和社区非营利组织之间建立一种规划和决策的联合机制，市民的意见才将起到真正的作用。2.2.1 David Harvey的“社会公正”“社会公正和城市”（Social Justice and the City）是Harvey在20世纪70年代中期完成的、关于研究城市社会冲突并试图寻求一种理性的基础来解决社会矛盾的著作。它应该是研究美国公众参与城市规划的另一个重要视角。在进入20世纪70年代后，关于城市理论研究呈现出新的趋势，Peter Hall称之为“马克思论主导阶段”，美国的种族冲突和海外的越战使得美国国内的城市地理学家、政治学家、社会学家和规划师等都不同程度地受到激进思潮的影响，期望从马克思理论中找到新的解释。“社会公正和城市”就是在这样的背景下完成的。作者以美国城市巴尔的摩为实例，研究城市中不同社会团体之间的争议和冲突，从而试图找到冲突的内在因素，探索城市社会公正的原则。Harvey所用的研究案例是关于在巴尔的摩地区建造一条新高速公路的争端。争论的焦点在于是否建设以及在哪里建设。交通专家和工程师们的出发点是工程效率，要拆迁居民，而且要越快越好；政府部门官员看重的是建造高速公路将会刺激不景气的城市经济从而带来效益。“辩护论规划师”们则各自代表不同利益的社会群体：少数有色人种团体和穷人们出于对拆迁和安置的关注，环保主义者侧重实现环境保护的价值观，邻里团体注重交往的价值，历史保护学家则侧重其历史观。不同的社会群体根据各自的利益提出支持或反对高速公路的意见。Harvey根据研究提出“不存在绝对的公正”，或者说，公正概念因时间、场所和个人而异。在后来的关于纽约Tompkins广场公园社会争端的案例中，Harvey的论点有了一定的变化，他从纯粹的马克思者理论转向运用后现代理论。后现代理论的批评认为，在社会群体的各种利益争端中，不仅社会群体之间互相各执己见，而且在群体内部的意见也是互相纷争。这一论断成为后现代批评理论中多元论观点的基础。2.2.2 Sager和Innes的“联络性规划”“联络性规划”（Communicative Planning）是关于城市规划公众参与又一个重要的思想。不过，它不是针对普通公众的，而是针对规划师这一特殊的公众群体。它提出的观点是，规划师在决策的过程中如何发挥更为独到的作用，以改变那种传统的被动提供技术咨询和决策信息的角色，运用联络互动的方法以达到参与决策的目的。这一观点是在1980年代的实践主义规划（Action-oriented Planning）的经验积累中逐渐成熟的。规划师个人的沟通和协商的技术（技巧）在其推荐规划方案变得十分重要，甚至影响规划政策和方案的实施。到1990年代初，这种关于“规划作为联络和协商的过程”成为规划界一种全新的理论。Sager在1994年提出了这一“联络性规划理论”的概念，1995年Innes又进一步提出了“联络性和互动式实践”范式的理论。联络性规划理论的产生，标志了规划师的角色“从向权利讲授真理到参与决策权利”的转变。正如前文所述，公众参与城市规划在美国已经作为一种社会民主制度，它反映在政府决策的程序中，在制度上对公众参与规划作了保证。在城市规划体系中，公众参与的形式主要是公众会议。其方式多以公众评议、公众听证会（Public Hearing）的形式开展。特别是在美国区划体制下对土地使用的审批和调整方面，公众参与的频度更大。土地区划、土地使用调整等对所涉及的社区有直接的利益关系，所以在这方面的公众参与要求很高。公众参与主要是依靠社区力量和组织进行。在美国，社区在公众参与方面担当了十分重要的角色。社区基本由所在地的居民组成，根据地域不同划分了多个社区。此外，社区也可以由相同利益的群体组成，例如私营团体、工厂等，也可由零售业主组成。总体来说，公众参与的成份有三类：一般公众，私营企业团体，非营利的组织。不同的社区组织参加公众听证会，社区代表都将对所公示的规划方案进行表态，表示同意或反对，以及提出反对的具体理由等等。如果公示的规划方案在编制的过程中与其涉及的社区团体紧密合作、调查研究并让他们参与讨论，那么，在公众听证会上的意见分歧将大大减少。但也有这样的情况，规划的编制过程中，即便是规划师与社区组织紧密磋商，但工作做了几年也未达成一致意见。最终意见分歧还将在听证会上引起辩论，由市议会表决。公众听证会由市议会代表主持。先由规划编制部门陈述规划方案内容，然后进行公众意见听证。各社区组织所派的代表相继发言辩论。主持人对有明确法律法规依据的问题可以立刻进行裁决，形成结果。对那些意见分歧很大但又没有法律依据、难以裁定的问题，将责成有关部门补充工作，并留交下一次公众听证会继续讨论。 图2是关于美国一个普通的大城市的城市规划决策程序的示意。从第1—10步骤的程序中，城市规划部门负责从第1—6步骤，在其中第3—4步骤中，征求城市其他部门代表所组成“顾问组”的咨询。规划提案同时分别递交城市规划委员会和市长(第7步骤），由主要执行官向市议会的规划委员会表明他/她对规划提案的态度（第8步骤），再由市议会全会对提案予以审查（第9步骤），最后由市议会进行表决，占2/3以上的投票表决结果决定规划提案究竟是通过还是被否决。但市议会针对规划提案存在问题的性质将责成城市规划委员会进行完善和修改，然后再做出最终的裁定。
图2 “公众参与”在美国城市规划决策程序中的位置关系
在上述决策的程序中，公众参与占了较为重要的地位。图中所列的程序中，向公众开放的有第3、6、7、8、9步骤，而且其中第7、8、9步骤作为公众会议、听证会的形式进行。可以说，从规划方案的开始到提出，顾问咨询组和任何感兴趣的社会团体都可以发表意见。因此，公众参与在规划决策体制中得以保证。如果从1968年斯凯夫顿报告开始算起，美国的城市规划公众参与只经历了不到40年时间。但从美国民主社会政体的特征和民众参与的思想发展来看，公众参与则由来已久，其基础比较广泛和深厚。在美国城市规划所经历的过程中，规划已经完成了从“设计特征”向“科学特征”的转变。城市规划师也从纯粹的“技术专家”走向“合理价值评判体系”的建设者。虽然公众参与城市规划正逐步走向成熟，但从研究美国公众参与规划的发展历程也可以看到，建立一个真正科学合理和公正的“城市规划的公众参与”的体系是多么困难！“在人类走向多元文化的今天，对城市的认识达到某种程度的一致几乎是不可能的”。在“公众、私营部门和非营利组织”的合作框架中，权利（权益）的平衡是其中的关键。公众参与城市规划决策体系的实质，反应的是公众权益的平衡和决策权利的分配。因此，作为辩护论规划师也好，或作为联络性规划力量的推崇者也好，规划师在政府和公众之间、在不同的城市社会利益群体之间所作的积极努力，都是在不断地追寻公正关系的理想模式。其目标是如何做出最好的价值判断，如何以最佳的方式来创造和维护人类赖以生存的居住环境。从这个角度出发，公众参与城市规划的功绩是无法取代的。
本文首发于《国外城市规划》（《国际城市规划》曾用名）2002年2期，pp2-5,33
合作规划提升城市韧性——以美国佛州萨拉索塔市为例
排版：徐嘟嘟、张祎娴